Статьи
Биологическое топливо в Украине: юридические и экономические акценты.
06.04.2007
Важность диверсификации использования энергетических ресурсов для Украины трудно недооценить. Вопросом государственного значения является разработка и использование альтернативных источников энергии, переход на биологически чистое топливо. Данная проблема многоаспектна: речь идет как о поиске альтернативных вариантов для получения т.н. традиционных источников энергоносителей, так и о развитии и использовании возможностей альтернативной энергетики, с привлечением высоких технологий и инвестиций (в том числе и государственных), в частности в т.н. биоэнергетику. Успех использования биологического топлива, прежде всего, в таких государствах как США, Бразилия, страны ЕС, все более и более убеждает украинский бизнес в перспективности вложения денег в альтернативные источники энергии, в частности в биогаз, биодизель и особенно в биоэтанол. Действительно, одним из основных векторов возможного выбора альтернативного чистого топлива является этанол (этиловый спирт), который благодаря высокому октановому числу и совместимости с моторными топливами, используется как экологически чистый компонент различных бензинов. Одно из преимуществ – экологическая чистота, как самого производства, так и топлива с добавлениями биоэтанола, т.к. этанол биоразлагаем и не загрязняет природные водные системы, а 10% этанола в бензине снижают токсичность выхлопа на 30%. В настоящее время уже более половины мирового производства этанола используется в качестве добавки к топливу для двигателей внутреннего сгорания (бензина и альтернативных топлив, в которых содержание биоэтанола превышает 50%, например, Е-85 в США и Швеции), и лишь около 15% для производства спиртных напитков. Однако, следует указать на то, что без поддержки государства для развития биоэнергетики не обойтись – об этом свидетельствует мировой опыт, а также опыт наших соседей и партнеров: в частности, Казахстана и России. Напомним, что в Украине основным государственным органом, ответственным за альтернативную энергетику, является Национальное агентство Украины по вопросам обеспечения эффективного использования энергетических ресурсов, на которое, согласно Указу Президента Украины от 31.12.2005г. №1900/2005, возложено задание по «обеспечению увеличения доли нетрадиционных и альтернативных видов топлива в балансе спроса и предложения энергоносителей». Из законодательных позитивов отметим следующее. В Украине приняты два закона: Закон «Об альтернативных источниках энергии» от 20.03.2003г. № 555-IV и Закон Украины «Об альтернативных видах жидкого и газообразного топлива» от 14.01.2000г. № 1391-XIV. Так, часть 7 статьи 3 Закона «Об альтернативных источниках энергии» в качестве основ государственной политики упоминает «привлечение отечественных и иностранных инвестиций и поддержка предпринимательства в сфере альтернативных источников энергии в том числе путем разработки общегосударственных и местных программ развития альтернативной энергетики», а статья 9 того же Закона говорит о стимулировании экономических рычагов и стимулов с той же целью. Статья 9 Закона «Об альтернативных видах жидкого и газообразного топлива» указывает на то, что законодательством Украины, среди прочего, должны быть предусмотрены: 1) Предоставление юридическим и физическим лицам субсидий, налоговых, кредитных и иных льгот с целью стимулирования разработок в сфере производства альтернативных видов топлива. Данный вопрос регулируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 18.05.2006г. №695 «Об утверждении Порядка предоставления льготных кредитов для реализации инвестиционных проектов внедрения энергосберегающих технологий и технологий по производству альтернативных источников энергии», однако о применении на практике его положений речь, к сожалению, не идет. 2) Предоставление специальных государственных гарантий защиты иностранных инвестиций, направленных на развитие сферы альтернативного топлива. 3) Стимулирование предприятий-изготовителей автомобилей, машин и иных механизмов, которые работают на альтернативных видах топлива. 23.02.2006 года был принят Закон № 3502-IV «О внесении изменений в некоторые законы Украины касательно стимулирования производства бензинов моторных смесевых», предусматривающий снижение размера ставки акцизного сбора на бензин с биодобавками с 60 до 30 Евро за тонну. Законом также устанавливается «нулевая ставка акцизного сбора на биоэтанол, который используется для изготовления бензинов моторных смесевых с добавками на основе биоэтанола, содержание которого в указанных бензинах составляет не менее 2 объемных процентов или с содержанием этил-трет-бутилового эфира не менее 5 объемных процентов». Однако Законом № 3502-IV предусмотрена громоздкая схема для получения и переработки нефтеперерабатывающими заводами полученного биоэтанола, с использованием авалированного налогового векселя. Указанный Закон ставит под сомнение использования всех льгот и преференций, фактически устанавливая государственную монополию на производство биоэтанола, т.к. статья 4 данного Закона вносит изменения в Закон Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий»: «биоэтанол - это спирт этиловый обезвоженный, изготовленный из биологически обновляемого сырья. Биоэтанол производится государственными спиртовыми заводами, а добавки на основе биоэтанола – предприятиями, список которых определяется Кабинетом Министров Украины. Большинство ведущих экспертов считают данное положение основной стратегической ошибкой, которая сводит вероятность производства, прежде всего, биоэтанола к нулю, т.к. необходимое финансирование под проекты для производства биоэтанола государством не предоставляются, а иностранные инвесторы предпочитают кредитовать частные компании. Также, как показывает практика, возможно участие в таком бизнесе украинских «дочек» крупных банков по «указанию» материнских компаний – здесь возможно использовать опыт кредитования подобных проектов в СНГ, в частности, в Казахстане и в России, где законодательство более лояльно, и ряд заводов уже функционирует, некоторые – в процессе проектирования или строительства. Вариантом решения проблемы государственной монополии является смешивание биоэтанола прямо на месте его производства, в результате чего получим топливо с добавлением биоэтанола, – однако это повышает стоимость строительства подобного завода, в зависимости от конфигурации и поставщика оборудования, на 30%-45%. Также возможен вариант учреждения специальной проектной компании – SPV (special purposed vehicle) с иностранным партнером – инвестором в юрисдикции, в которой есть доступ к дешевым кредитным ресурсам и, главное, понимание банками данного вида бизнеса. Так, например, в США на сегодняшний день функционирует более 80-ти подобных заводов и финансово-кредитные механизмы там, соответственно, отлажены четче. Остановимся на проектном финансировании строительства заводов по производству биоэтанола поподробнее. Сразу отметим, что проектное финансирование, в отличие от финансирования за счет собственных средств компании, безусловно, более сложное и требующее больших затрат и времени. Однако оно оправдано несколькими факторами: во-первых, привлекаются значительные денежные средства (в зависимости от мощности и конфигурации завода, это от EURO 65 до EURO 195 млн.), которыми компания может и не располагать, а если и располагает, то вложение лишь собственных средств, ввиду рискованности проекта, может повлечь за собой ухудшение финансового состояния компании или просто окажется неэффективным; во-вторых, как правило, средства привлекаются в специально созданную Проектную компанию (SPV – Special purposed vehicle или Project Company), в число участников которой входит инвестор; при этом такая Проектная компания, как правило, не имеет кредитной и операционной истории. Согласно сложившейся практике, при строительстве завода используется около 40% собственных средств Заказчика и около 60% - заемных (обычно долговая нагрузка на капитал достаточно высока). Одним из важнейших факторов для успешного развития проекта является создание грамотной системы распределения рисков между всеми участниками проекта. Тут важную роль играет заключение долгосрочного контракта на поставку биоэтанола (т.н. оффтейкерские контракты), что в условиях украинского рынка может оказаться весьма проблемным как с экономической, так и с юридической точек зрения. Итак, укажем основные возникающие риски и возможные варианты их минимизации: - партнерские риски. Связаны с возможностью отказа одного из партнеров проекта от участия в нем и неэффективного управления Проектом. Предупредительной мерой является заключение Договора Участников (Shareholders Agreement), в котором четко прописываются обязательства каждого из участников, а также санкции за их невыполнение. - юридические риски – связаны с неразвитостью правового поля; особенно это касается Украины, в которой на сегодня еще не отменена государственная монополия на производство и продажу биоэтанола. Также возможны проблемы с получением необходимых разрешений и согласований – тут решением может быть более тесное сотрудничество с органами государственной власти на местах и органами местного самоуправления, путем проведения встреч, презентаций, иных PR-акций, доведения до сведения общественности преимуществ реализации проекта, в частности создания новых рабочих мест, развития сельского хозяйства. - экономические риски – в частности, увеличение расходов в ходе строительства, в том числе связанных с поднятием цен на энергоносители и коммунальные услуги, нестабильность цен на сырье, снижение спроса на биоэтанол и увеличение заградительных импортных пошлин на биоэтанол в мире, валютные риски. Для предупреждения всего вышеназванного можно использовать заключение подрядных контрактов «под ключ» с твердой сметой расходов, заключение контрактов на поставку сырья по фиксированным ценам, страхование проектных рисков. - технологические риски, связанные с ошибками при проектировании объектов, неработоспособность оборудования – это также решается путем заключения грамотных подрядных контрактов, предусматривающих действенные санкции за их невыполнение. Также очень важно предусмотреть во всех контрактах с поставщиками оборудования, которыми зачастую являются иностранные инжиниринговые компании, четкое предоставление гарантий на оборудование, при несоблюдении которых ответственность несет именно инжиниринговая компания-поставщик. Тут украинский заказчик-клиент столкнется с различным пониманием сторонами обязанностей таких иностранных инжиниринговых компаний. Дело в том, что последние считают, отражая свое понимание в соответствующих контрактах, что они предоставляют услуги, т.е., по сути, речь о договорах поставки как таковых просто не идет. В зависимости от выбора применимого к договору права необходимо очень внимательно отнестись, как уже указывалось, к гарантиям работы оборудования, гарантийному и постгарантийному обслуживанию, рискам, связанным с интеллектуальной собственностью и др. Также очень большая разница в содержании терминов наблюдается при трактовке, например, такого понятия, как «технико-экономическое обоснование проекта». Возвращаясь к украинскому законодательству, напомним также, что существует ряд программных документов, которые в той или иной мере предусматривают развитие биотопливной отрасли (Постановление КМУ от 04.07.2000г. №1044 «Об утверждении программы «Этанол», Указ Президента от 26.09.2003г. № 1094/2003 «О мерах по развитию производства топлива из биологического сырья», Указ Президента от 27.12.2005г. № 1863/2005 «О решении СНБОУ от 9 декабря 2005 года «О состоянии энергетической безопасности Украины и основные принципы государственной политики в сфере ее обеспечения», Постановление КМУ от 22.12.2006г. №1774 «Об утверждении Программы развития производства дизельного биотоплива», Распоряжение КМУ №145 от 15.03.2006г. «Об утверждении «Энергетической стратегии Украины на период до 2030года»), однако их положения пока так и остались на бумаге. Среди прочих законодательных пробелов и проблем, на наш взгляд, следует указать также на следующие: 1. Согласно ст.11 Закона «Об альтернативных видах жидкого и газообразного топлива», показатели потребительского качества каждого альтернативного вида топлива устанавливаются в соответствующих стандартах, однако на сегодня ни одного стандарта (разрабатываются и утверждаются Минтопэнерго) на альтернативное топливо нет, что само по себе ставит под сомнение признание того или иного топлива альтернативным. Существующие Государственные стандарты на бензин не подходят для топлива со значительным содержанием биоэтанола, т.к. они касаются тех бензинов, в которых содержание кислорода не превышает 2, 75%, а при добавление биоэтанола этот показатель составляет выше 6%. Несмотря на это, сегодня действуют Постановление Кабинета Министров Украины «О порядке выдачи свидетельства о признании топлива альтернативным» от 05.10.2004г. №1307 и Приказ Государственного Комитета Украины по энергосбережению от 10.12.2004г. №183 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы для подтверждения принадлежности топлива к альтернативному». При этом приятно констатировать, что сегодня уже выдано Свидетельство №1 о признании топлива «Био-100», разработанного украинскими учеными (данному виду топлива уже присвоены коды Центральной Таможенной Лаборатории и заключение Торгово-промышленной Палаты №3824909500), альтернативным, и начались его промышленное производство и реализация. При этом на тех АЗС, где Био-100 реализуется, «по инерции» требуют заключение Института МАСМА-Стандарт Минтопэнерго о разрешении на использование данного топлива, при этом забывая, что Био-100 не является бензином. 2. Отсутствие товарных кодов таможенной классификации (согласно УКТ ЗЕД) для биоэтанола и высокооктановых кислородосодержащих добавок к бензинам, что повлекло за собой проблемы с таможенным оформлением (а также влияет на необходимость уплаты акцизного сбора). Отметим, что в Европе на биоэтанол и высокооктановые кислородосодержащие добавки существуют отдельные таможенные коды. Временным решением (и не совсем юридически корректным) указанной проблемы стало Распоряжение Кабинета Министров Украины от 06.06. Дополнительно укажем, что Закон № 3502-IV по своему содержанию регулирует лишь производство смесевых бензинов с добавлением биоэтанола не более 5%, что не соответствует потенциальной практике его применения, т.к. данный процент должен и может быть значительно выше. Итак, следует отметить, что законодательство в сфере альтернативного топлива нуждается в системной доработке. Более того, производство биоэтанола нуждается в налоговых и иных преференциях и льготах, без которых его производство является малоинтересным с экономической точки зрения. Такие льготы и преференции существуют во многих странах мира, что является взаимовыгодным для государства, производителей и потребителей, например в Великобритании введенные налоговые льготы позволили снизить себестоимость производства этанола до 36 центов за литр. В связи с недостаточностью и неэффективностью существующей законодательной базы в парламент было подано два законопроекта (№3158 и №3350), объединенные затем в один законопроект, который, в случае его принятия, должен кардинальным образом изменить ситуацию. Итак, законопроект «О развитии производства и потребления биологических видов топлива», несмотря на необходимость его стилистической и терминологической доработки, содержит весьма прогрессивный подход к биотопливу. Так законопроектом предлагается внести изменения в Закон Украины «О государственном регулировании производства и оборота спирта этилового, коньячного и плодового, алкогольных напитков и табачных изделий», в Закон Украины «О ставках акцизного сбора и ввозной пошлины на некоторые товары (продукцию)», в абзац 4 статьи 4 Закона Украины «О предпринимательстве», упраздняя государственную монополию на производство биоэтанола. Также данный проект Закона предлагает, чтобы при экспорте биотоплив (биоэтанола, дизельного биотоплива, этил-трет-бутилового эфира, моторных биотоплив) действовали общие нормы, определенные законодательством Украины. А таможенные коды для экспорта биотоплив присваиваются по их назначению, а не по химическому составу (часть 3 статьи 9 Законопроекта). Также проектом Закона предлагается: 1. Внести изменения в Закон Украины «О ставках акцизного сбора и ввозной пошлины на некоторые товары», предусмотрев уменьшение ставки акцизного сбора на произведенные в Украине бензины моторные, пропорционально содержанию в них биоэтанола и этил-трет-бутилового эфира, на 3,33 % за каждый массовый процент биоэтанола и за каждых два массовых процента этил-трет-бутилового эфира, содержащихся в таких бензинах. 2. При импорте топлива, содержащего биоэтанол, биодизельное топливо и этил-трет-бутиловый эфир, произведенного за пределами Украины, при его ввозе на таможенную территорию Украины акцизный сбор насчитывать в размере действующих ставок акцизного сбора на светлые нефтепродукты. 3. Упразднить схему для получения и переработки нефтеперерабатывающими заводами полученного биоэтанола, с использованием авалированного налогового векселя. 4. Внести изменения в Закон Украины «О налогообложении прибыли предприятий», дополнив его пунктом, предусматривающим освобождение от уплаты налога на прибыль для предприятий-производителей биотоплив сроком на 10 лет, начиная с 01.07.2007г.; для реконструированных заводов – начиная с 01.01.2008г.; для ново построенных заводов – начиная с года введения в эксплуатацию, при условии, что производство биотоплив на таких предприятиях будет составлять не менее 75% от общего объема вырабатываемой продукции. 5. Внести изменения в Закон Украины «О Едином таможенном тарифе», предусмотрев: - освобождение от уплаты ввозной пошлины и налога на добавленную стоимость с 01.07.2007 г. по 01.01.2010 г. для техники, оборудования, которые не производятся на Украине и ввозятся на таможенную территорию Украины для реконструкции существующих и строительства новых заводов по производству биологических видов топлива; - освобождение, начиная с 01.07.2007 г. по 01.01.2010 г., от уплаты ввозной пошлины и налога на добавленную стоимость сельскохозяйственную технику, семена, минеральные удобрения и способы защиты растений (при условии, если они не производятся в Украине и оговорены в инвестиционном проекте и внесены в соглашение между инвестором и уполномоченным органом Кабинета Министров Украины); При этом список таких товаров, с определением их кодов согласно Украинской классификации описания и кодирования товаров определяется Кабинетом Министров Украины. А в случае нарушения требований, касающихся целевого использования указанных товаров, плательщик налога обязан уплатить ввозную пошлину в порядке, установленном законом. 6. Предлагается предусмотреть в Законе Украины «О государственном бюджете на 2008 год» компенсацию 50% кредитных ставок банков-резидентов Украины отечественным инвесторам для покупки оборудования, строительства и реконструкции предприятий, производящих биотопливо. Тут можно выразить уверенность в том, что при последующем рассмотрении этот пункт будет либо существенно изменен либо вообще исключен. 7. Предусматривается создание специального органа исполнительной власти – Государственный Комитет по вопросам развития производства и потребления биологического топлива. На наш взгляд, создание указанного государственного органа неоправдано и может привести к конфликту компетенций, т.к. все соответствующие полномочия в данной сфере уже имеет Национальное агентство Украины по вопросам обеспечения эффективного использования энергетических ресурсов. Следует обратить внимание авторов указанного законопроекта не необходимость внесения соответствующих изменений также в Закон Украины «О налоге на добавленную стоимость» для полной реализации цели, стоящей перед разработчиками указанного законопроекта. В комитетах Верховной Рады сейчас ведутся дискуссии, сводящиеся к дилемме: стоит ли принимать отдельные законы или внести изменения в уже существующий Закон «Об альтернативных видах жидкого и газообразного топлива». Безусловно, принятие данного законопроекта обеспечит бум производства биотоплива в Украине, однако следует отметить, что противниками их принятия являются Министерство аграрной политики, концерн «Укрспирт», а также крупные нефтяные игроки: руководство украинских нефтеперерабатывающих заводов почти единогласно называет как непосредственное использование биоэтанола, так и производство добавок на его основе, неэффективным и малоинтересным. Однако, на наш взгляд, принятие данного законопроекта является для Украины вопросом стратегической важности, т.к. это позволит повысить уровень энергетической безопасности государства, обеспечит стабильность работы агропромышленного комплекса страны, создаст новые рабочие места, будет стимулировать производителей для увеличения использования ими биологических компонентов в топливе, а также приблизит Украину к европейским и международным экологическим стандартам, обеспечит частичное выполнение обязательств, взятых Украиной в рамках Киотского Протокола. Для активного лоббирования принятия данных законопроектов следует брать пример с России, где очень сильно лобби и активность общественных организаций и организаций-производителей, например, Российской Биотопливной Ассоциации. Учитывая состав авторов законопроекта, следует ожидать, что, несмотря на все политические потрясения, он в скором времени будет поддержан парламентом. Артем Сокуров, Начальник юридического отдела ООО «Ю’КИНГ»
